Ustyrlige udgifter udfordrer kommunernes selvstyre

Efter kommunalreformen har kommunerne haft svært ved at styre udgifterne på især sundhedsområdet og det specialiserede socialområde, der omfatter tilbud til udsatte børn og voksne samt handicappede. Det truer ikke bare kommunernes økonomi, men også det lokale demokrati og engagement. Borgernes interesse for lokalpolitik risikerer nemlig at dale i takt med, at klassiske velfærdsområder som skoler, børnehaver og ældrepleje fylder stadig mindre i de kommunale budgetter.

Udgifter boomer på nye områder

Kommunernes samlede skattefinansierede driftsudgifter er vokset med 20 mia. kr. fra 2007 til 2010. Det svarer til en vækst på 7,6 procent. Udgifterne er dog ikke vokset lige meget på de forskellige områder. Som det fremgår af figur 1 på side 8, har de største stigninger været på de nye områder, der kom til efter kommunalreformen: det specialiserede socialområde og sundhedsområdet. Her er udgifterne steget med 18-26 procent. Stigningen skyldes flere ting.

Men en del af forklaringen kan være, at kommunerne ikke har har tilstrækkelig viden og redskaber til at styre disse nye områder. Udgifterne til indkomstoverførsler som kontanthjælp mv. er også steget betragteligt fra 2007 til 2010. Men det er ikke overraskende, for den økonomiske afmatning har betydet stigende ledighed i netop denne periode. Billedet er det modsatte på de klassiske kommunale serviceområder: dagtilbud, folkeskole og ældreområdet samt administration. Her er udgifterne steget mindre end gennemsnittet, og på ældreområdet er udgifterne faktisk faldet.

Budgetterne skrider

Kommunerne har ikke kun haft svært ved at styre udgiftsudviklingen. Også budgetstyringen halter. Budgetterne for de skattefinansierede driftsudgifter er nemlig i gennemsnit overskredet med næsten halvanden procent om året siden 2007. Det svarer til, at der hvert år bruges cirka 4 mia. kroner mere, end der er budgetteret med. Det udfordrer selvsagt den enkelte kommunes økonomi og gør det svært at styre de samlede offentlige udgifter.

 

Men budgetterne mister også informationsværdi: Det bliver vanskeligere for politikere og borgere at fæste lid til det serviceniveau, der fremgår af kommunernes budgetter. Også når det kommer til budgetstyringen, er der stor forskel mellem udgiftsområderne. Som det fremgår af figur 1 på næste side, har kommunerne brugt mindre end budgetteret på administration og på ”øvrige skattefinansierede nettodriftsudgifter”, der dækker områder som kultur, miljø og vejvæsen.

Omvendt er der brugt mere end budgetteret på overførsler, dagtilbud, folkeskoler og ældreområdet samt ikke mindst på det specialiserede socialområde. Selv om beregninger viser, at overskidelserne på det specialiserede socialområde er mindre i 2010 end i 2009, er der stadig et iøjnefaldende styringsproblem.

Gynger og karruseller

Sundhedsområdet har også oplevet høj udgiftsvækst, men det adskiller sig fra de andre nye områder ved, at der set over hele perioden 2007-2010 ikke har været problemer med budgetstyringen. Kommunerne er bedre til at indregne udgiftsstigningerne på sundhedsområdet i budgetterne, men det svinger meget fra år til år.

Samlet står udgifterne til udsatte børn, unge og voksne samt handicappede som de områder, der er vanskeligst at styre. Det er her på det specialiserede socialområde, at budgetoverskridelserne har været størst, og udgifterne er steget mest. Uanset hvad forklaringen er, lægger det pres på kommunernes økonomi. Ikke mindst i en situation med krav om nulvækst. Når udgifterne stiger på nogle områder, vil det kræve, at udgifterne reduceres tilsvarende på andre områder.

Klassisk velfærd under pres

Efter kommunalreformen er de nye udgiftsområder kommet til at fylde mere og mere i de kommunale udgifter, mens de klassiske velfærdsområder som børnepasning, folkeskole og ældreområde relativt set udgør en stadig mindre andel af udgifterne. Kommunernes udgiftssammensætning er illustreret i figur 2, og tendensen fremstår helt klar: de klassiske udgiftsområders andel af de samlede driftsudgifter er faldet med godt fire procentpoint siden 2007.

Kommunerens driftsudgifter fordelt på områder (billede)

Omvendt udgør udgifterne til overførsler, sundhed og udsatte grupper en større del af budgettet. Udgifterne til sundhed og det specialiserede socialområde udgør i dag et par procentpoint mere end for fire år siden. Om tendensen fortsætter, vil tiden vise. Men hvis den gør, så viser figuren konturerne af en ny udgiftspolitisk profil i kommunerne, hvor der lægges mindre vægt på de opgaver, som mange borgere ser som kerneydelserne: dagtilbud, folkeskole og ældreområdet.

Borgerne mister lyst til lokalpolitik

Ændringer i kommunernes udgiftspolitiske profil kan også have konsekvenser for lokaldemokratiet. I lokalpolitisk henseende er de borgernære områder også de borgerkære områder. Børnepasning, skole og ældrepleje er de områder, som både borgere og politikere mindst af alt ønsker at spare på. Det er også disse områder, der er mest fremtrædende i de lokale valgkampe, og som politikerne bruger til at markere deres politik på. Områder som børnepasning, skole og ældrepleje kan derfor være en væsentli drivkraft for, at borgerne interesserer sig for lokalpolitik.

Hvis der levnes mindre plads til de opgaver, som størstedelen af borgerne anser for at være de kommunale kerneydelser, så kan borgernes engagement i lokaldemokratiet lide. Ikke bare på valgdagen, men også i form af, at færre får lyst til at gå ind i kommunalpolitik. Kommunerne står derfor ikke kun over for økonomiske udfordringer som følge af afmatningen i økonomien og en ændret udgiftsprofil. Der ligger også en demokratisk udfordring og venter i horisonten.