Større efterspørgsel og stigende udgifter: Det ved eksperterne om udviklingen på botilbudsområdet

Borgere med handicap eller psykiske lidelser, som har behov for et botilbud, har ofte brug for en specialiseret indsats, der imødekommer deres specifikke og ofte komplekse behov.

De enkelte målgrupper er relativt små. Derfor må kommunerne ofte se ud over kommunegrænsen, når de skal finde et egnet botilbud.

På den måde adskiller botilbudsområdet sig fra andre kommunale serviceområder, idet kommunerne køber og sælger mere på tværs af kommuner samt køber flere pladser i regionale og private tilbud.

Denne artikel giver et overblik over, hvad kommunerne forventer at gøre, og hvad der er sket med botilbudslandskabet i de senere år. Vi har samlet nogle pointer fra en række af vores og andres seneste analyser af udviklingen i udgifter, efterspørgsel og kapacitet.

Dette indlæg ser på generelle trends og siger dermed ikke noget om indsatsen til den enkelte borger.

Stigende udgifter og stigende efterspørgsel

Det er efterhånden velkendt, at kommunernes udgifter til botilbud er steget gennem en lang årrække. Fra 2018 til 2023 steg de samlede kommunale udgifter til botilbud med over 3 milliarder kroner, fra knap 21 til knap 24 milliarder kroner.

Udviklingen er både drevet af et stigende antal modtagere af botilbud og en stigende gennemsnitlig udgift per modtager. Sidstnævnte kan blandt andet skyldes, at kompleksiteten i og omfanget af borgernes udfordringer stiger, men det er ikke muligt at komme det nærmere med tilgængelige data.

Og behovet for botilbud ser ud til fortsat at stige. I 2021 var der flere botilbudsmodtagere under 40 år end i 2015, og stigningen kan ikke forklares demografisk – det vil sige, at stigningen i aldersgruppen er større i botilbud end i befolkningen generelt.

De fleste kommuner forventede i 2022 stigende efterspørgsel efter botilbud fra egne borgere, navnlig på autismeområdet og inden for socialpsykiatrien.

Kommunerne forventer at bruge færre private pladser
I 2022 spurgte vi landets socialchefer, hvordan de forventer at imødekomme borgerens behov. Det generelle svar var, at de fleste forventede at bruge flere indsatser i borgerens eget hjem og også flere egne botilbudspladser.

Samtidig så der ud til at være en samlet tendens til at forvente uændret eller stigende brug af regionale botilbudspladser og uændret eller faldende brug af pladser i private og andre kommuners botilbud. Der var dog forskel i bl.a. mindre og større kommuners forventninger.

Mere specifikt spurgte vi også kommunerne, hvilke muligheder de afsøger, hvis de mangler en ledig, egnet plads til en borger. Her peger kommunerne ligeledes primært på tilbud og indsatser i egen kommune.

Men en relativt stor del af kommunerne siger også, at de afsøger muligheden for, at private leverandører kan oprette eller tilpasse en botilbudsplads til den pågældende borger. Først længere nede på listen kommer mulighederne for, at regioner eller andre kommuner kan hjælpe – og bundskraberen er muligheden for fælleskommunal samdrift.

Flere kommunale og flere private pladser siden 2015

Fra 2015 til 2023 er den samlede botilbudskapacitet i landet steget med omtrent 5.400 pladser, fra knap 24.000 til godt 29.000 pladser. Stigningen udgøres i runde tal af 2.700 kommunale pladser og 2.700 private pladser, heraf 1.400 pladser i ’kommercielle’ og 1.300 pladser i ’ikke-kommercielle’ private botilbud, dvs. bl.a. selvejende og fondsejede tilbud.

Antallet af kommunale pladser steg især i starten af perioden, men er relativt uændret fra 2018 til 2023, mens antallet af private pladser er steget mere jævnt over hele perioden 2015-2023.

I 2023 er omtrent 19.000 pladser kommunale, 2.000 pladser regionale og 8.000 pladser private, heraf cirka 2.500 ’kommercielle’ og 5.500 ’ikke-kommercielle’.

Frem mod 2027 er der under lånepuljen planlagt cirka 550 nye kommunale pladser – det vil sige en tilvækst på 2 procent af den nuværende kapacitet.

Mange kommuners ambition er som nævnt at bruge egne tilbud mere, forudsat at det er muligt at imødekomme borgerens behov. Ud fra pladstallene kan vi se, at der både anvendes flere private og flere kommunale pladser i dag end tidligere, men vi kan ikke se, hvor mange af de kommunale pladser der anvendes af egen kommune henholdsvis købes af andre kommuner. Det kan vi få et fingerpeg om ved at se på sammensætningen af udgifter til køb af botilbud.

63 procent af udgifterne går til eksterne køb

Af de knap 24 milliarder kroner, som kommunerne brugte på botilbud i 2023, går knap 15 milliarder kroner til køb af botilbudspladser hos eksterne leverandører, mens knap 9 milliarder kroner går til kommunens egne botilbud.

Det betyder, at hver gang kommunerne bruger 100 kroner til botilbud, går de 37 kroner til egne botilbudspladser, mens de 63 kr. går til eksterne køb, det vil sige køb af pladser i botilbud drevet af andre kommuner, regionerne eller private leverandører.

Denne generelle sammensætning har stort set været uændret siden 2018, da både udgifter til eksterne og interne botilbud er steget i nogenlunde samme takt som de samlede botilbudsudgifter.

Sammensætningen af eksterne leverandører er derimod ændret i perioden, da brugen af private tilbud er steget, mens brugen af botilbud drevet af andre kommuner er faldet. Det er en tendens, vi har set helt tilbage fra 2014.

Faldende køb hos andre kommuner

I 2018 udgjorde køb hos andre kommuner 28 procent af de samlede botilbudsudgifter, mens køb hos private leverandører udgjorde 21 procent. I 2023 var det omvendt. Det afspejler et fald på knap 0,8 milliarder kroner til køb hos andre kommuner og en stigning på 2,4 milliarder kroner til køb hos private i perioden.

Også udgifterne til kommunernes egne botilbud og til regionernes er steget i perioden, men i samme takt som de samlede botilbudsudgifter. Der er sket en stigning på 1 milliard kroner til egne botilbud og en halv milliard kroner til køb hos regioner i perioden.

Ud fra udgiftstallene ser det altså ud til, at selvom antallet af kommunale pladser er uændret fra 2018 til 2023, er flere af pladserne i brug til borgere i driftskommunen og færre sælges til andre kommuner end tidligere.

Udgiftstallene kan også give et fingerpeg om prisniveauet hos de forskellige leverandører. Regionerne står for 7 procent af pladserne og 14 procent af udgifterne i 2023, mens private leverandører står for 28 procent af både pladser og udgifter. Kommunale pladser lader sig som nævnt ikke adskille i egne og solgte, men samlet står kommunale leverandører for 65 procent af pladserne og 58 procent af udgifterne.

En mulig forklaring på forskellen kan være, at der er flere borgere med komplekse problemstillinger i regionale og private tilbud. De fleste kommuner var i 2022 enige i, at borgere i eksternt købte botilbudspladser gennemsnitligt har et mere komplekst og højere specialiseret støttebehov end egne borgere i egne botilbud.

Behov for mere viden

Vi kan kun gætte på, hvorfor de private leverandører fylder mere i dag end tidligere. Vores indtryk er, at det for nogle kommuner blandt andet hænger sammen med, at private leverandører er tilpasningsdygtige i forhold til hurtigt at kunne tilbyde en passende plads, når en borger har behov for det. Vi kan også kun gætte på, om denne forskydning har en betydning for sammenhængen mellem pris og kvalitet.

Som nævnt har lånepuljen allerede understøttet en yderligere planlagt udbygning af den kommunale botilbudskapacitet. Når mere end hver fjerde botilbudsplads i landet er privat, rejser det spørgsmålet om, hvorvidt det i stigende grad er relevant også at overveje muligheden for i højere grad at inddrage private aktører i det tværkommunale samarbejde om kapacitetsudvikling og -planlægning på botilbudsområdet.

Uanset, hvad man vælger at gøre med planlægningen, så har vi med de nuværende, tilgængelige data ikke mulighed for systematisk at undersøge sammenhængen mellem pris og kvalitet i botilbuddene.

Vi har derfor fortsat brug for viden om sammenlignelige priser for sammenlignelige indsatser af sammenlignelig kvalitet til sammenlignelige borgergrupper på tværs af leverandørtyper, for at kommunale myndigheder har mulighed for at træffe oplyste beslutninger om valg af botilbud i samarbejde med borgerne. Derfor er det godt, at man både lokalt og nationalt arbejder for at forbedre data og øge sammenlignelighed og gennemsigtighed på området.