Penge er vigtige for offentligt ansatte – nogle gange

Økonomiske incitamenter bruges i stigende omfang til at styre adfærden hos offentligt ansatte og offentlige myndigheder. Spørgsmålet er imidlertid, om det virker efter hensigten? Ofte tager vi for givet, at de økonomiske tilskyndelser fører til mere af den adfærd, der belønnes. Men i den offentlige sektor viser vores forskning, at det ikke er så simpelt.

For det første er økonomiske incitamenter ofte rettet mod en offentlig organisation og ikke mod den enkelte ansatte. Den enkelte medarbejder har derfor sjældent en personlig økonomisk interesse i at reagere på den økonomiske tilskyndelse. For organisationens politiske ledelse er andre hensyn også ofte vigtigere end penge. Vælgernes interesser og gunst kan for eksempel veje tungere.

For det andet er det vanskeligt at skabe troværdige økonomiske incitamenter i en offentlig sektor, hvor grundloven giver politikerne ultimativ magt til at ændre de økonomiske incitamenter undervejs.

For det tredje har mange offentligt ansatte nogle stærke professionelle normer, som de ikke vil gå på kompromis med for pengenes skyld. Endelig kan anden motivation end det rent økonomiske være mere afgørende for mange offentligt ansatte.

Incitamenter for organisationen kan virke

Staten bruger økonomiske incitamenter til at styre kommunerne, som så igen udsætter de kommunale institutioner for diverse incitamenter. Da staten fx ændrede refusionen på kontanthjælpsområdet, fik kommunerne en stærk økonomisk tilskyndelse til at få flere ledige i job eller aktivering.

Vores undersøgelse viser, at økonomiske tilskyndelser på organisationsniveauet kan virke som tilsigtet, når der ikke er stærke vælger- eller producentinteresser til stede. I modsat fald har incitamenterne ingen betydning for den organisatoriske adfærd.

Troværdigheden er vigtig

Taxameterstyring i folkeskolerne er et eksempel på, at kommuner bruger incitamenter i forhold til deres institutioner. Når skolerne får en årlig sum pr. elev, stiger udgifterne godt nok i takt med elevtallet. Men når elevtallet falder, går det ikke den anden vej. Incitamentet fraviges, fordi det er bøvlet at fyre lærere.

For friskolerne ser det imidlertid anderledes ud. Her er det økonomiske incitament fastsat i lovgivningen, og friskolerne er derfor nødt til at reagere på incitamentet og tilpasse udgifterne til antallet af elever. Ellers går de fallit. Der bliver også lukket folkeskoler i disse år, men det sker sjældent, fordi de har haft underskud. Generelt har incitamenter kun betydning, hvis de har en vis troværdighed.

Faglige normer er stærkere

Der er også masser af incitamenter i regionerne. Eksempelvis får de praktiserende læger et honorar for hver ydelse, de leverer til patienterne. I modsætning til folkeskolerne er der tale om et meget troværdigt incitament. Hverken regioner eller læger kan ensidigt ændre indholdet af overenskomsterne, og incitamentet er også rettet mod den enkelte læge.

Lægerne er imidlertid professionelle, og når der på et område eksisterer faste normer, overtrumfer de effekten af de økonomiske incitamenter. For eksempel har størrelsen af ydelseshonoraret kun meget begrænset betydning for, hvor hyppigt lægerne bruger almindelige lægekonsultationer, fordi der er stærke normer på det felt.

Det ser helt anderledes ud for samtaleterapi, hvor der er svage normer for, hvornår ydelsen skal gives. Patienter med læger, der har mange patienter, får således ikke så mange samtaleterapikonsultationer, og antallet af disse konsultationer stiger også, når ydelseshonoraret sættes op. Incitamenter påvirker med andre ord primært adfærden, når der ikke findes stærke modsatrettede professionelle normer.

Slår penge skår i arbejdsglæden?

Hensigten med økonomiske incitamenter er ofte at få offentlige organisationer og ansatte til at yde en større indsats. Men penge er ikke den eneste motivationsfaktor. Fornøjelsen ved at udføre et godt stykke arbejde eller gøre noget for andre kan være mindst lige så motiverende.

Hvis de økonomiske incitamenter bliver opfattet som kontrolforanstaltninger, kan de fortrænge de ansattes indre, ikke-økonomiske motivation. Hvis de økonomiske incitamenter bliver opfattet som noget understøttende, så kan en økonomisk gulerod forstærke de ansattes indre motivation.

For eksempel kan vi se, at væksten i universitetsforskeres forskningsproduktion afhænger af, hvordan forskerne opfatter de incitamenter, der er blevet indført. Mellem år 2000 og 2005 blev der indført ’publikationsbonus’ på en del institutter, og hvis forskerne så det som et forsøg på at kontrollere dem, faldt deres gennemsnitlige produktion, mens produktionen modsat steg, hvis de så incitamentet som understøttende for deres faglighed. Økonomiske incitamenter kan altså slå skår i arbejdsglæden, men de kan også styrke den.

En kompliceret logik

Samlet set afhænger effekten af økonomiske incitamenter altså af flere forhold: Udsigten til en økonomisk belønning spiller en mindre rolle, når der er stærke vælger- og producentinteresser. Og den økonomiske gulerod kan virke stik imod hensigten, når faste professionelle normer og andre stærke ikke-økonomiske motivationsfaktorer er på spil. Endelig er det vigtigt, at incitamenterne er troværdige og ikke pludselig bliver lavet om. Det er vanskeligt at sikre i den offentlige sektor.

Alt dette skal dog ikke forstås sådan, at økonomiske incitamenter ikke har betydning i den offentlige sektor. For det har de. Eksempelvis gør ret små beløb i en bonusordning en stor forskel på forskernes produktion. Og de praktiserende lægers brug af samtaleterapi afhænger også meget af ydelseshonoraret. Budskabet er altså, at virkningen af økonomiske incitamenter er mere kompleks, end den simple incitamentslogik tilsiger.

Send de rigtige signaler

Når økonomiske incitamenter virker meget forskelligt i forskellige sammenhænge, er det oplagt at nøjes med at bruge dem dér, hvor de har en effekt. For eksempel skal man ikke bruge økonomiske incitamenter, når der er meget stærke vælger- og producentinteresser eller meget faste professionelle normer. Det vil bare være spild af penge og til besvær.

Man skal dog huske på, at styrken af de ansattes normer varierer meget mellem forskellige dele af jobbet. Ortopædkirurger har fx meget faste normer for, hvorvidt der skal bruges antibiotika i forbindelse med hofteoperationer. Men de har ikke tilsvarende stærke normer, når det handler om at udvælge, hvilke patienter skal tilbydes en operation på den pågældende klinik.

Der kan faktisk være stærke effekter af relativt beskedne beløb i den offentlige sektor, og det hænger givetvis sammen med incitamentets signalværdi. Som offentlig leder handler det derfor om at sende det ’rigtige’ signal med et incitament og få medarbejderne til at se incitamentet som understøttende frem for kontrollerende.

Derudover er anbefalingen at reservere brugen af incitamenter til områder uden faste professionelle normer og uden stærke vælgerinter­esser, og hvor det kan gøres relativt troværdigt.