Nyttige erfaringer med samskabelse fra det boligsociale arbejde

Der er blandt både praktikere og forskere et stigende fokus på, at forskellige former for samarbejder mellem det offentlige, civilsamfundet, private aktører og borgere kan skabe demokratisk værdi for borgerne, løse komplekse udfordringer mere innovativt og effektivt og skabe mere helhedsorienterede løsninger, der kan imødekomme udfordringerne med en siloopdelt og fragmenteret offentlig service.

Mens der eksperimenteres med nye samarbejder, og debatten raser om fordele og ulemper, formål, værdier og grænser, har man i det boligsociale arbejde i socialt udsatte boligområder gjort sig mange lærerige erfaringer igennem mange år. Det, der kan forekomme som nye samarbejdsformater i nogle dele af civilsamfund og kommune, har man mangeårige udbytterige erfaringer med i det boligsociale arbejde.

I dag udkommer antologien Socialt arbejde i udsatte boligområder, redigeret af Birgitte Mazanti og Louise Glerup Aner. I denne antologi bidrager vi med et kapitel, der analyserer, hvordan forskellige samarbejdsmodeller: samskabelse, samproduktion og partnerskaber, i to konkrete boligsociale cases rummer muligheder og begrænsninger for at skabe værdi og resultater, og etablere rum for demokratisk deltagelse af borgere.

Boligsociale helhedsplaner udfoldes i partnerskaber mellem kommuner og boligselskaber, og de konkrete indsatser er bl.a. rettet mod kriminalitetsforebyggelse, uddannelses- og arbejdsmarkedstilknytning, sundhed, trivsel og styrkelse af naboskab. De boligsociale partnerskaber udfoldes som komplekse knudepunkter for både gennemførelse og koordinering af indsatser, der er rettet mod nogle af de mest hårdnakkede og tæt sammenvævede sociale udfordringer, som findes i Danmark.

Det tværgående samarbejde er en grundnerve i det boligsociale arbejde, og helhedsplanerne er afhængige af aktiv autoritativ borgerdeltagelse og legitimitet fra de lokale demokratisk valgte afdelingsbestyrelser. Erfaringerne i de boligsociale helhedsplaner kan derfor bruges som læringspunkter i de generelle ambitioner om at samproducere og samskabe velfærdsløsninger sammen med borgere og civilsamfund.

To cases: at forebygge kriminalitet og styrke arbejdsmarkedstilknytning

På baggrund af en erkendelse af, at kriminalitet og utryghed er komplekse problemstillinger, der kræver tværsektorielt samarbejde mellem offentlige, private og civile aktører, arbejdede 8 Hotspotenheder i årene 2010-14 med at facilitere en tæt netværksbaseret koordinering af lokalområdernes kriminalpræventive og tryghedsskabende indsatser. Hotspotenhederne var typisk organiseret i en overordnet styregruppe bestående af ledere fra lokale institutioner, relevante kommunale forvaltninger og i nogle tilfælde politi og boligselskab.

Nogle enheder samarbejdede med en bred vifte af civile indsatser og boligsociale helhedsplaner (lommepengeprojekter, jobcafeer, mentorordninger, fritidsjobsordninger, naboskabsaktiviteter, bydelsmødre mm.), men disse deltog ikke i styregruppen. Der var fokus på at koordinere fælles problemløsning gennem opbygning af strukturer for dialog og videndeling på professionelt ledelsesniveau, og borgere og civilsamfund deltog alene i de konkrete indsatser på udførende niveau gennem underliggende task-forces og lignende.

Idet de ledige i de udsatte boligområder er blandt de mest socialt udsatte ledige og hyppigt har en lang række af andre udfordringer end ledighed relateret til sundhed, hverdagsmestring mm., har en række boligsociale helhedsplaner i en årrække arbejdet med job-og uddannelsesvejledning for de borgergrupper, der er længst væk fra arbejdsmarkedet. I personlige og tidsubegrænsede vejleningsforløb har borgerne deltaget frivilligt i forløb og selv sat dagsordenen for vejledningernes indhold (sundhed, familie, dialog med myndigheder, uddannelsesønsker mm).

Der har været lagt vægt på en tillidsfuld og ligeværdig dialog med den enkelte borger. På trods af en partnerskabsramme med det lokale kommunale jobcenter har de konkrete samarbejder med jobcenteret været afgrænset til ad hoc koordinering omkring enkelte borgere og har primært bestået i at bistå borgerne i dialogen med myndighederne. Samarbejdet med civile og andre tilbud i lokalområdet er på trods af flere samallokeringer med beboerhuse og sociale aktiviteter især foregået som henvisninger – og ikke som egentlige partnerskaber eller samarbejde.

Resultater og deltagelse – flere paradokser

Både Hotspotenhederne og de boligsociale Job- og uddannelsesvejledninger har arbejdet med koordinering på baggrund af konkrete – og ofte sammenhængende – komplekse udfordringer, der erfares at stille krav om helhedsorientering og involvering af mange aktører. Men mens job- og uddannelsesvejledningerne alene arbejdede med at samproducere individuelle forløb på borgerniveau, har Hotspotenhederne arbejdet med at strukturere samarbejde på organisatorisk niveau og øverste ledelsesniveau.

Mens de boligsociale job- og uddannelsesvejledninger arbejdede med borgernes deltagelse i deres egen beskæftigelsesindsats og ad hoc henviste borgerne til andre relevante aktører efter behov, har hotspotenhederne arbejdet med netværk på organisatorisk niveau uden borgernes aktive deltagelse.

Evalueringer fra Center for boligsocial udvikling af de to indsatser viser, at begge projekter har skabt resultater. Men der er potentiale for langt mere, hvis der i højere grad blev arbejdet med fælles praksis på både borgerniveau, organisatorisk niveau og overordnet ledelsesmæssigt og rammesættende niveau. Hvis Hotspotenhederne etablerede fælles praksis med civilsamfund og borgere på udførende niveau – og Job- og uddannelsesvejledningerne skabte integreret samarbejdet også på organisatorisk niveau og ledelsesniveau.

Evalueringerne viser, at Hotspotenhedernes arbejde har haft svært ved at forankre i fælles praksis, og at den lokale civilsamfundsdeltagelse og ejerskab har manglet. Der har ikke været rum for at oparbejde ny viden sammen med borgernes aktive deltagelse, da arbejdet allerede var målsat i de respektive enheder af de professionelle aktører.

Job- og uddannelsesvejledninger lykkedes med at skabe ”før-arbejdsmarkeds-progressioner” for de deltagende borgere og generere en ny viden - på tværs af borgere og professionelle medarbejdere. Men samproduktionen forblev inden for en 1:1 borger-professionel relation og blev ikke bragt i spil som organisatorisk læring i forhold til det kommunale jobcenter.

En stærkere partnerskabsramme med fælles målsætninger, problemindkredsning og praksis mellem de kommunale jobcentre og de boligsociale job- og uddannelsesvejledninger kunne have tilvejebragt fælles læring og merværdi samt nye resultater. Her kunne også virksomheder, civilsamfund og uddannelsesinstitutioner have bidraget sammen med borgerne.

Samarbejdsmodeller

De to boligsociale cases er eksempler på forskellige samarbejdsmodeller. Ud fra et ønske om at opnå fælles problembearbejdning, problemløsning og synergieffekter arbejder begge projekter med forskellige lokalt tilpassede samarbejdsmodeller, der danner ramme om konkrete aktiviteter. Idet partnerskaber som Hotspotenhederne alene opererer på organisatorisk niveau, kan partnerskaber have en tendens til at lukke sig om sig selv i professionelle netværk med svag borgerdeltagelse.

Der er derfor i Hotspotenhederne et uudnyttet potentiale for at høste mere deltagelse, flere resultater og måske oven i købet bæredygtig forankring ved at arbejde med samskabelse og samproduktion i en mere direkte involvering af borgere og civile aktører i og omkring de boligsociale helhedsplaner. Borgere og civile aktører repræsenterer andre vidensformer og ressourcer, der sammen med de professionelle aktører i partnerskabskonstruktionen ville kunne bidrage til både læring, synergi og nye resultater.

De boligsociale job- og uddannelsesvejledninger er også et forsøg på at etablere fælles tværsektorielle løsninger og sammentænke de boligsociale livsarenaer og den kommunale jobcenterindsats. Alle job- og uddannelsesvejledninger har indgået formaliserede samarbejdsaftaler med de kommunale jobcentre, og der er et ønske om, at skabe sammenhænge til civilsamfundet og de boligsociale indsatser og derved udvide helhedsorienteringen til kollektive løsninger i lokalområdet.

Men også her begrænser samarbejdet sig til henvisninger af den enkelte borger. Der høstes altså ikke inspiration, motivation og nyudvikling af vejledningsydelserne fra det omkringliggende lokal- og civilsamfund. Ved at sammentænke en fælles praksis på tværs af job- og uddannelsesvejledningerne, borgerne og de øvrige civile grupperinger kunne der etableres kollektiv samproduktion, der potentielt kunne gavne både borgernes ”før-arbejdsmarkedsprogressioner” og andre tilknyttede formål (hverdagsmestring, samfundsmestring, håndtering af personlige og familiemæssige udfordringer m.m).

Det bliver således vanskeligt for de boligsociale job- og uddannelsesvejledninger at række udover det individuelle borgerniveau og etablere sammenhænge med andre aktørers deltagelsesmuligheder og mere kollektive løsninger med en bredere impact.

Valg af samarbejdsform er ikke alene et pragmatisk valg

Der er en række perspektivrige pointer som kan høstes fra det boligsociale arbejde.

For det første ser vi, at samskabelse, og i mindre omfang samproduktion, ingenlunde er et nyt fænomen, men har været anvendte tilgange i det boligsociale arbejde i næsten et årti. Vi kan derfor med god grund nærlæse disse erfaringer og resultater og lade den aktuelle praksis informeres af styrker og svagheder.

For det andet ser vi, at det tværsektorielle samarbejde kan udfoldes inden for forskellige samarbejdsmodeller, med forskellige iboende potentialer og udfordringer. Samskabelse og samproduktion, som de nye mainstream samarbejdsmodeller, stiller krav om meget fleksible rammer og et kompromisløst fokus på borgernes aktive og ligeværdige deltagelse. Derudover stiller de to samarbejdsformer krav om oplevelse af gensidig afhængighed og villighed til at forhandle nye fælles løsninger og værdier.

For det tredje viser de to cases, at det er svært at skabe bæredygtige og kollektivt genererede resultater, med mindre man arbejder med samproduktion på alle niveauer af et samarbejde. I samskabelse kan der ligge den svaghed, at arbejdsmetoder og samarbejder forankres mere overfladisk og for hurtigt ebber ud, mens samproduktion i højere grad søger at forankre mere bæredygtige og langvarige samarbejder.

For det fjerde kan det være konstruktivt at tilgå samarbejdsmodellerne ved at arbejde lige så meget med refleksioner omkring dét, der foregår uden om samarbejderne som inden i dem. Udfoldelsen af samskabelse og samproduktion stiller nye krav til de involverede aktører og borgere. Den sammenhæng og de synergier, som disse modeller stiller i udsigt, høstes ikke uden en betydelig indsats for at skabe, sikre og vedligeholde disse.