Blandede erfaringer med udlicitering

Der er i disse år meget fokus på at effektivisere den offentlige sektor via udlicitering af opgaver til private virksomheder. For at få et samlet overblik over de dokumenterede effekter ved udlicitering har vi i foråret og sommeren 2011 systematisk indsamlet og gennemgået litteraturen om effekter ved udlicitering. Formålet har været at beskrive studiernes hovedkonklusioner samt at gennemføre en indholdsmæssig kvalitetsvurdering af hver enkelt undersøgelse og nå frem til en overordnet vurdering af, hvad der er dokumenteret af effekter af udlicitering.

Forskningsprojektet gennemgår dansk, nordisk og engelsksproget litteratur fra 2000-2011. Vi har i alt indsamlet 3893 studier, hvoraf de 80 er blevet udvalgt til nærmere gennemgang. Det gør undersøgelsen til den hidtil mest omfattende danske forskningsoversigt over effekterne ved udlicitering. Undersøgelsen viser, at erfaringerne med udlicitering er blandede: De økonomiske effekter er meget forskellige på de tekniske og de bløde områder. Man ved kun lidt om konsekvenserne for kvaliteten, mens udlicitering kan være forbundet med faldende tilfredshed og dårligere arbejdsvilkår for medarbejderne.

Økonomi og kvalitet

I projektet har vi vurderet dokumentationen af effekter for pris og kvalitet ved udlicitering. Generelt viser studierne, at der er forholdsvis små besparelsesgevinster ved at udlicitere på de tekniske områder, som fx veje, vandforsyning, rengøring, dagrenovation mv. Der er dog stor variation på tværs af de forskellige undersøgelser, og mange af studierne mangler en grundig vurdering af de kvalitetsmæssige effekter. En besparelse på fx 10 procent på rengøring af skoler eller sygehuse giver ingen mening i sig selv, hvis kvaliteten er faldet tilsvarende eller mere. Kun ganske få studier har i tilstrækkelig grad belyst, hvad konsekvenserne er for kvaliteten, og derfor må man tage de rapporterede besparelsespotentialer med forbehold.

Mangelfulde analyser

Der er heller ikke mange af de gennemgåede studier, som i tilstrækkeligt omfang medregner omkostninger til at gennemføre og kontrollere udbudsforretninger. Disse transaktionsomkostninger til administration og juridisk ekspertise kan være betydelige og bør selvsagt inddrages i vurderingen af, om der er økonomiske besparelser ved udlicitering. Det er samtidig centralt at holde sig for øje, at der også er transaktionsomkostninger ved at løse opgaven i den offentlige sektor, hvorfor det er forskellene i disse omkostninger, som ideelt set skal måles.

En anden svaghed ved flere af de gennemgåede studier er, at de kun giver et øjebliksbillede af effekter ved første udliciteringsrunde. I de studier, hvor man har analyseret de økonomiske fordele ved udlicitering gennem en længere periode, er tendensen, at de relative fordele ved brug af private aktører svinder over tid. Det kan skyldes, at de private bliver mere realistiske i deres prissætning. Men det kan også skyldes, at de offentlige aktører øger effektiviteten over tid. Derved kan de dokumenterede besparelsesgevinster aftage ved gentagne udbud på et område.

Forskel på tekniske og bløde områder

Projektet gennemgår også de økonomiske og kvalitetsmæssige effekter på henholdsvis de tekniske og de bløde områder. Undersøgelsen viser, at det særligt er på de tekniske områder, at der er dokumentation for besparelser, navnlig på områder som affaldshåndtering, rengøring og vejområdet.

Der er ikke i samme omfang belæg for økonomiske besparelsesgevinster ved udlicitering på de bløde velfærdsområder, som fx ældrepleje, børnepasning, uddannelse og beskæftigelse. Effekterne for kvaliteten på disse områder er også meget dårligt dokumenterede. Det kan skyldes metodemæssige vanskeligheder med at lave sådanne undersøgelser, samt at der er længere og større tradition for udlicitering på de tekniske områder og dermed flere eksempler at evaluere på. Der er også en lavere grad af markedsmodning på velfærdsområderne, som kan betyde færre gevinster. Desuden er de administrative omkostninger ved at udbyde, beskrive og overvåge opgaver på de bløde velfærdsområder relativt høje, fordi ydelsernes kompleksitet er stor. Endelig kan en forklaring være, at bløde velfærdsområder er mere arbejdskraftintensive, og at der dermed er færre muligheder for effektivisering gennem stordriftsfordele i privat regi.

Effekter for medarbejderne

Projektet har også kigget på de relativt få studier, som analyserer konsekvenserne for de medarbejdere, som berøres af udlicitering. De internationale studier viser, at udlicitering har en tendens til at påvirke løn og arbejdsvilkår negativt. Studierne peger på, at højere arbejdstempo, lavere jobtilfredshed, usikkerhed om ansættelse, stress og udbrændthed er ofte forekommende konsekvenser af udlicitering. De danske studier viser mere blandede resultater. Fire danske studier finder rent negative konsekvenser i form af højere tempo, stress, ringere fysiske arbejdsforhold, mindre tryghed og generel utilfredshed med ansættelsen. Seks danske studier viser blandede konsekvenser.

De dokumenterede negative effekter for medarbejderne viser, at man i højere grad bør inddrage medarbejderperspektivet i fremtidige effektanalyser af udlicitering. Set fra de private virksomheders side er fleksibel løndannelse og mulighed for at ændre på arbejdsvilkår, arbejdstider og arbejdssted formentlig en forudsætning for økonomiske gevinster. Set fra medarbejdernes side er det omvendt ret veldokumenteret, at udlicitering kan føre til lavere jobtilfredshed, dårligere løn- og ansættelsesvilkår, stigende stress og sygefravær. Det er bemærkelsesværdigt, at de internationale studier er mere entydigt negative end de danske undersøgelser. Det kan måske skyldes, at de regulerings- og aftalemæssige forhold, bl.a. loven om virksomhedsoverdragelse, sikrer danske medarbejdere bedre vilkår ved udlicitering end i udlandet. Det bør udforskes nærmere i fremtidige undersøgelser på området.

Behov for bedre dokumentation

Der er i Danmark et politisk ønske om at udlicitere flere ydelser på de bløde velfærdsområder, fx på ældre- og dagsinstitutionsområdet. Men der er ikke forskningsmæssigt belæg for, at man kan forvente generelle økonomiske besparelser ved udlicitering på disse områder. Der er heller ikke tilstrækkelig dokumentation for, at man kan fastholde eller forbedre kvaliteten - hverken på de tekniske eller bløde områder. På de bløde velfærdsområder hænger det bl.a. sammen med, at der kun er få valide undersøgelser af de økonomiske effekter af udlicitering. Og flere af de hidtidige undersøgelser bygger på et meget lille antal cases, hvilket begrænser muligheden for en bredere generalisering.

Desuden er det væsentligt at tage højde for de mere langsigtede samfundsøkonomiske omkostninger, som kan opstå som følge af afskedigelser, nedslidning, lavere jobsikkerhed, mv. Vi vil således pege på, at det er vigtigt at skabe bedre dokumentation af såvel direkte som indirekte effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. Det er også vigtigt at få et klarere billede af de forudsætninger, som skal være til stede for at skabe gevinster ved udlicitering. Dermed vil man få et mere nuanceret grundlag for fremtidige udliciteringsbeslutninger.