Ændret demografi skyld i større udgifter til udsatte børn

Unge på 13-17 år er meget dyrere end børn på 0-7 år, når det gælder udgifter til anbringelser uden for hjemmet og forebyggende foranstaltninger. Ergo betyder flere unge og færre førskolebørn, at kommunernes udgifter til udsatte børn og unge stiger. I de sidste ti år har der netop været vækst i antallet af unge i Danmark, mens der har været fald i antallet af førskolebørn. Og den ændrede aldersfordeling blandt børn og unge er en væsentlig årsag til den eksplosion i de kommunale udgifter til udsatte børn, vi har været vidne til i de senere år. I løbet af de sidste ti år er det samlede udgiftsbehov steget med 10% alene på grund af den ændrede aldersfordeling. Det viser en ny analyse fra AKF, Anvendt KommunalForskning.

En overset forklaring

Udgifterne til udsatte børn og unge har været stigende gennem mange år, og i økonomiaftalerne mellem regeringen og KL har der gennem længere tid været fokus på at bremse den vækst. Men der eksisterer ingen samlet viden, som kan forklare, hvorfor udgifterne til udsatte børn bliver ved med at stige. Man har bl.a. diskuteret, om udgiftsvæksten skyldes stigende takster pr. ydelse, eller at flere børn og unge end tidligere har brug for hjælp. En forklaring kunne også være, at der er kommet flere meget komplekse sager, som kræver en omfattende – og dyr – indsats. Ændrede diagnosticeringsmuligheder og -praksis har også været nævnt som mulige forklaringsfaktorer.

Hidtil har der imidlertid ikke været megen opmærksomhed på betydningen af en ændret aldersfordeling blandt de børn og unge, der er målgruppen for ­indsatsen. Analysen fra AKF viser nu, at ændret demografi i sig selv er en betydningsfuld forklaringsfaktor i forhold til de stigende udgifter til udsatte børn og unge.

Social baggrund og alder

Baggrunden for analysen er en statistisk model, som AKF har udviklet på grundlag af data om udgifter til anbringelser og forebyggende foranstaltninger til de enkelte børn i Københavns Kommune. På basis af demografiske, sociale og helbredsmæssige data om københavnske børn og deres forældre kan modellen identificere, hvilke faktorer der har betydning for udgifter til udsatte børn og unge. Modellen viser fx, at udgiftsbehovene i gennemsnit er større, hvis et barns forældre ikke bor sammen, hvis forældrene har psykiske lidelser, lav indkomst, kort uddannelse eller er på førtidspension eller kontanthjælp.

Analysen viser også, at barnets alder har stor betydning. For eksempel er udgifterne til anbringelser og forebyggende foranstaltninger betydeligt større for en 13-17-årig end for en 0-7-årig eller en 18-21-årig.

På baggrund af de faktiske udgifter pr. barn i de enkelte aldersgrupper fra 0-21 år har vi opgjort et aldersjusteret udgiftsbehov for udsatte børn og unge fra 2000-2011 (se figuren øverst på siden). Beregningen er foretaget på basis af antallet af 0-21-årige i hele landet kombineret med udgiftsdata for de enkelte aldersgrupper i Københavns Kommune. For eksempel er udgiften til anbringelser og forebyggende foranstaltninger i gennemsnit 22.000 kr. pr. 16-årig, mens udgiften er 3.000 kr. pr. 5-årig og under 1.000 kr. pr. 20-årig. Figuren viser dermed, hvordan udgiftsbehovene har udviklet sig fra 2000 til 2011, hvis alt andet end alderssammensætningen blandt de 0-21-årige har været uforandret.

Stærkt stigende udgiftsbehov

AKF’s analyse af tallene viser, at udgiftsbehovene pr. 0-21-årig fra 2000-2010 er steget med 10% alene som følge af en ændret aldersfordeling blandt de 0-21-årige (se den nederste graf i figuren). For eksempel er der kommet 30% flere 14-16-årige, mens antallet af 0-2-årige er faldet med 3%. Hvis alt andet i perioden har været konstant (takster, visitationspraksis mv.) vil den ændrede aldersfordeling i sig selv kunne forklare en stigning i udgifterne pr. 0-21-årig på 10%.

Samtidig med at aldersfordelingen har ændret sig, så der er kommet flere i de ”dyre” aldersgrupper, er det samlede antal 0-21-årige også steget. I løbet af de sidste ti år er det samlede udgiftsbehov således steget med 17% som følge af ændringer i demografien. Dels fordi der samlet set er kommet flere børn og unge, og dels fordi alderssammensætningen blandt de 0-21-årige har ændret sig, så der er kommet flere i de udgiftsmæssigt dyre aldersgrupper (specielt de 13-17-årige), mens der er blevet færre i de aldersgrupper, der ikke så ofte har behov for anbringelser og forebyggende foranstaltninger (de 0-7-årige).

København er atypisk

Analysens resultater er altså ret klare. Men der er nogle væsentlige forbehold, som for en god ordens skyld skal nævnes. Beregningerne i analysen er nemlig udelukkende baseret på udgiftsdata for Københavns Kommune, fordi tilsvarende data ikke umiddelbart er tilgængelige for andre kommuner. Dermed bygger beregningerne på en antagelse om, at andre kommuner ligner København, når det gælder aldersfordelingens betydning for udgifter til anbringelser og forebyggende foranstaltninger. Og det er ikke nødvendigvis helt korrekt. For eksempel er aldersfordelingen blandt 0-21-årige i København atypisk, idet de 0-2-årige og 19-21-årige udgør en relativt stor andel af de 0-21-årige i København. Omvendt er der relativt få 13-17 årige i kommunen. Så selv om aldersfordelingen for de anbragte københavnske børn og unge ikke adskiller sig fra resten af landet, så er det i København en større andel af de 13-17 årige, der anbringes uden for eget hjem.

Mange københavnske forældre til små børn vælger at flytte til forstæderne, inden barnet skal starte i børnehave eller skole, og det må antages, at det især er de ressourcestærke familier, der flytter. Det betyder, at udsatte børn og unge udgør en større andel af de skolesøgende børn i København end i resten af landet. Desuden er de mange 19-21-årige primært studerende, der flytter til København, og de har selvsagt meget sjældent behov for at skulle anbringes uden for hjemmet. Altså må man antage, at alderseffekterne for København er større end i resten af landet. Men selv om disse forbehold betyder, at effekterne måske er knap så store i resten af landet som i København, så er tendensen alligevel klar: de demografiske forskydninger påvirker i høj grad kommunernes udgifter til udsatte børn og unge.

Lavere udgiftspres i de kommende år

AKF’s analyse dokumenterer, at ændringer i alderssammensætningen blandt de 0-21-årige er med til at forklare de stærkt voksende udgifter til udsatte børn og unge i de sidste ti år i Danmark. Alderssammensætningen kan dermed også være med til at forklare, hvorfor det har været så vanskeligt for kommunerne at styre udgifterne på området efter kommunalreformen. Fra 2010 er situationen en anden. Aldersforskydningerne betyder, at udgiftsbehovet er faldende fra 2010 til 2011. Et nærmere kig på de seneste befolkningsfremskrivninger viser, at den tendens vil fortsætte i de næste tyve år. Frem til 2030 forventes det, at antallet af 0-7 årige stiger med 6%. Samtidig bliver der 11% færre i den udgiftsmæssigt dyre aldersgruppe af 13-17 årige. Den ændrede demografi vil bidrage til, at de aldersbetingedejusterede udgiftsbehov vil falde med 6-8% frem til 2030. I de kommende år vil forudsætningerne for at bremse udgiftsvæksten altså være større end på noget tidspunkt i de seneste ti år.

Flere småbørn = faldende udgifts­behov i Sverige

Når man sammenligner Danmark med Sverige, bliver det tydeligt, hvor meget alderssammensætningen betyder. Den demografiske udvikling i Sverige har nemlig været ganske anderledes end i Danmark. Og det har betydet, at udviklingen i det aldersbestemte udgiftsbehov også afviger betydeligt. Hvis man bruger de samme aldersbestemte udgifter som i Danmark til at beregne udviklingen i udgiftsbehovene pr. 0-21-årig i Sverige, viser det sig, at udgiftsbehovene i Sverige har været faldende fra 2006 (se figuren). Hvis den demografiske udvikling i Danmark havde været identisk med den svenske, ville de aldersbestemte udgiftsbehov pr.-0-21 årig faktisk være faldet med mere end 10 procent fra 2006 til 2011. I økonomisk henseende har Sverige altså haft en mere gunstig demografisk udvikling fra midt i 00’erne. Det skyldes, at der er blevet relativt færre 13-17-årige svenskere – og relativt flere 0-7-årige. Sverige har således haft nogle bedre demografiske forudsætninger for at styre udgifterne til udsatte børn og unge end Danmark i de senere år.