Klimabyrder: Hvem skal nu betale regningen?

Klimatopmødet i København er afgørende for den internationale klimapolitiks fremtid. For miljøet er det afgørende, om det lykkes klodens statsledere og klimaministre at blive enige om en ambitiøs politisk aftale, der kan danne grundlag for en afløser til Kyoto Protokollen. For det enkelte land er det mindst lige så afgørende, hvem der kommer til at betale regningen. Internationale klimaforhandlinger er et spil om penge, og de lande, der påtager sig de største CO2-reduktionsforpligtigelser, kommer til at betale den største regning.

International fordelingspolitik Klimaaftaler kan ses som en form for international fordelingspolitik. I Danmark fordeler vi vores byrder i form af skatter og afgifter for at få råd til veje, politi og sundhedsvæsen, som vi alle kan nyde godt af. Ved COP 15 skal landene søge at fordele byrden ved CO2 reduktioner mellem sig for at opnå det fælles mål om et bedre klima.

Alle lande vil nyde godt af et forbedret klima, men samtidig vil alle gerne slippe så billigt som muligt, ligesom de færreste danskere ønsker at betale mere i skat end højst nødvendigt. Klimaaftaler er derfor yderst interessante, idet de giver os et unikt indblik i, hvordan nationer fordeler byrder mellem hinanden. Erfaringerne fra Kyoto viser, at det er et kompliceret spil, hvor moralske argumenter om ansvar og retten til velstand møder den magtpolitiske virkelighed. Kyotoaftalens grundprincipper Kyoto Protokollen blev forhandlet på plads i 1997.

I den endelige aftale blev 36 industrialiserede lande, de såkaldte Annex I lande, pålagt juridisk bindende reduktionsforpligtelser. De største byrder fik lande som Luxembourg, Tyskland og Danmark, der blev pålagt reduktioner på 21-28 % af deres 1990-udledninger. De mindste byrder fik lande som Spanien, Grækenland, Portugal og Irland, der alle fik lov til at øge deres udledninger med 15 % eller mere.

Under forhandlingerne blev der kæmpet om en lang række fordelingsprincipper. Landenes magt og forhandlingsstrategier spillede en stor rolle for, hvilke principper der endte med at vinde. Især fire principper blev afgørende for fordelingen af byrderne: 1. De mest velhavende lande skulle bære de tungeste byrder Især de mindre velstående lande argumenterede - ikke overraskende - for dette princip.

Det var en af hovedårsagerne til Danmarks stramme forpligtelser 2. De største forurenere skulle bære de tungeste byrder. Bag dette princip stod bl.a. EU-landene, som ønskede, at byrdefordelingen blev udmålt på baggrund af landenes drivhusgasudledning pr. indbygger. Det straffede især lande som USA (som dog ikke ratificerede protokollen), Luxembourg og Danmark 3. Lande med lav vækst skulle bære tungere byrder end lande med høj vækst, idet vækst fører til større behov for udledning.

Dette princip var blandt andet medvirkende til, at Irland og Island fik ret milde forpligtelser, så de kunne få plads til den forventede vækst 4. Lande med stor forudgående vækst i CO2-udledningen skulle reducere mest. Det betød, at lande som Danmark og Canada, der havde øget sine udledninger betragteligt i 1990?erne, måtte bære hårdere byrder end fx Sverige, som havde holdt sine udledninger på et stabilt niveau Udover disse fire fordelingsprincipper var aftalen i Kyoto kendetegnet ved, at EU-landene og især dets kandidatlande påtog sig strammere forpligtelser, end man kunne forvente.

EU-landene havde påtaget sig en førerrolle i forhandlingerne, og kandidatlandene var tvunget til vise deres gode vilje af hensyn til de igangværende optagelsesforhandlinger. Der var også principper, der ikke fandt fodfæste. Eksempelvis foreslog sydamerikanerne, at der skulle tages højde for historisk ansvar, så landene ikke alene skulle straffes for deres nuværende udledning, men også for tidligere generationers overforbrug.

Et sådan princip vandt ikke gehør i forhandlingerne, da det var uacceptabelt for de vestlige lande. COP 15 ? et nyt spil om regningen Ved COP 15 står fordelingsspillet igen mellem de rige lande i nord og de fattige lande i syd. Både EU og USA har accepteret de fattige landes ret til at øge deres udledninger i fremtiden for at kunne opnå større velstand. Men samtidigt argumenterer EU for, at landenes udledning skal være 15-30 % lavere end de nuværende prognoser for 2020.

Der er et stadig stigende pres på Kina, fordi landet i dag samlet set er verdens største CO2-udleder. Kina selv påpeger dog, at landet per indbygger stadig er mere klimavenligt end de vestlige lande, og at de rige lande skal påtage sig ansvaret for deres historiske udledninger. Kina har desuden styrket sin forhandlingsposition ved at indgå alliance med Indien og en række andre store vækstlande.

I det interne forhandlingsspil mellem de rige lande har EU igen taget lederskab ved at spille ud med en ambitiøs målsætning: En 20 % udledningsreduktion, som kan forhøjes til 30 %, hvis de øvrige lande følger med. USA har tilbudt en reduktion af sine udledninger på omkring 4 %, hvilket unægtelig er mindre ambitiøst. USA?s forhandlingsposition styrkes dog af, at det er afgørende at have dem med, hvis det skal lykkes at få en effektiv og ambitiøs global aftale i hus. Klimafond og FN-kontrol Det endelige udfald kender vi først på klimatopmødets sidste nat.

Der tegner sig dog allerede nu nogle overordnede principper for aftalen. For det første er det udelukkende de rige lande, der skal påtage sig (i første omgang politiske) reduktionsforpligtigelser. EU påtager sig som i 1997 en af de største byrder og fordeler derefter reduktionerne internt. For det andet vil der blive sat en proces i gang, der skal begrænse stigningen i udviklingslandenes udledninger, og udviklingslandene vil blive forpligtiget til at måle og rapportere deres udledninger til FN. For det tredje vil der blive oprettet en såkaldt Klimafond, der skal støtte tilpasning til klimaforandringer i de fattige lande.

Der er lang vej igen før vi ved, hvor ambitiøs den nye klimaaftale bliver, og hvem der vinder eller taber spillet om regningen. En ting er sikkert: Hvert land vil kæmpe hårdt for at sikre, at netop deres land ikke kommer til at bidrage mere end højst nødvendigt. Med den udsigt, kan vi kun håbe på, at en af vinderne om ikke andet bliver klimaet. Danmarks forpligtelse: -21% Grækenlands forpligtelse: +25%

Yosef Bhatti er ph.d.-studerende ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Kasper Lindskow er cand.scient.pol og konsulent ved Rambøll Management Lene Holm Pedersen er forskningsleder ved Anvendt KommunalForskning, AKF