Eksperter: En gruppe danskere har været ekstremt svær at hjælpe i arbejde

Regeringsgrundlaget lægger op til større fundamentale ændringer på beskæftigelsesområdet, end der er set i mange år. Ganske vist har beskæftigelsespolitikken gennem de seneste 40 år været i fokus som et centralt strukturpolitisk værktøj til sikring af velfærdsstaten økonomisk og socialt.

Men denne gang lægger regeringen op til større organisatoriske og indholdsmæssige forandringer. Den indsats, der tidligere har været samlet i jobcentrene, flyttes til kommuner, a-kasser og private aktører og omlægges, så stærke, mindre stærke og meget udsatte borgere fremover stilles over for forskellige tilbud.

Dette er på mange måder en gennemgribende forandring af den beskæftigelsespolitik, vi har kendt siden oprettelsen af jobcentrene, men på andre måder er det også en tilbagevenden til kendte beskæftigelsespolitiske værktøjer og organiseringer fra før jobcentrenes tid.

De mange bestræbelser på at udvikle effektive beskæftigelsesindsatser er sket med større eller mindre held

Derfor skal den nye beskæftigelsespolitik heller ikke bygges på en bar mark. Vi ved faktisk en hel del om, hvad der virker, og hvad regeringen bør undlade at gøre baseret på tidligere fejl. Derfor kan et blik tilbage på de sidste 30 års beskæftigelsespolitik være med til at give et godt grundlag at stå på i den udmøntning af regeringens intentioner på beskæftigelsesområder, der nu skal i gang.

Først og fremmest peger udviklingen i ledighed og beskæftigelse på, at beskæftigelsespolitikken er vigtig for vores velfærdssamfund. Vi har i dag et rekordlavt ledighedsniveau, men også et internationalt set rekord højt udgiftsniveau til den aktive beskæftigelsesindsats.

De to ting hænger formentlig til en vis grad sammen. ’Formentlig’, fordi vi ikke kan levere videnskabeligt bevis for sammenhængen, og ’til en vis grad’, fordi der ikke er nogen entydig sammenhæng mellem ledighedens størrelse og udgifterne til aktivering.

Ledighedsniveauet er nemlig i høj grad også bestemt af ydelsessystemet og – på kortere sigt – af de økonomiske konjunkturer.

Men uanset hvad, peger erfaringerne på, at forandringer i beskæftigelsesindsatsen har medvirket til, at den strukturelle ledighed – det vil sige det ledighedsniveau, der er foreneligt med en stabil pris- og lønudvikling – er faldet fra omkring 9 procent i slut-80’erne-start-90’erne til i dag at ligge på et niveau mellem 3-4 procent.

De mange bestræbelser på at udvikle effektive beskæftigelsesindsatser er sket med større eller mindre held. Et af de greb, der har vist sig at være en succes, er sammenkædningen af ydelser og aktivering. Den sammenkædning var et væsentligt nyt element i den nye beskæftigelsespolitiske linje, som vi kender i dag, og som tog sin begyndelse tidligt i 90’erne.

Baggrunden var en meget høj arbejdsløshed, der både var et resultat af en mat økonomi, et generøst og meget let tilgængeligt ydelsessystem samt utilfredsstillende resultater med den hidtidige aktive arbejdsmarkedspolitik. Nogle husker udtryk som dagpengekarrusellen, der var en betegnelse for det fænomen, at deltagelse i aktivering gav mulighed for en ny dagpengeperiode, der automatisk forlængede den samlede dagpengeperiode til mellem syv og ni år, men i praksis var uden et egentligt afslutningstidspunkt.

I 90’erne fik vi ikke bare en mere omfattende aktiveringsindsats, men også en klar sammenkædning af aktiveringsindsatsen på den ene side og ydelsessystemet på den anden side.

Ledige havde ret til at få en aktiveringsindsats, der kunne styrke tilknytningen til arbejdsmarkedet, men blev samtidig forpligtet til at deltage i aktivering for at få den fulde ydelse. Sanktionering for manglende deltagelse blev en ny del af virkeligheden for myndigheder og borgere. Sammenkædningen af aktiveringsindsats og ydelse blev tidligt i 90’erne indført for de unge, der på det tidspunkt havde meget høj ledighed, men kom i løbet af 90’erne til at omfatte alle.

Den sammenkædning af indsatser og ydelser, som det nuværende system rummer, vil det være klogt at holde fast i, hvis vi ikke igen skal opleve en kraftig stigning i ledigheden og en væsentlig forøgelse af langtidsledigheden. Alternativet til denne sammenkædning vil være en yderligere reduktion i ydelsesniveauet, hvilket vil udfordre en ellers effektiv flexicurity-model.

Her skal det nævnes, at security-delen af den danske flexicurity-model allerede er blevet reduceret markant fra 80’erne og til i dag. Dette forbigås ofte, men hører i høj grad med til historien om den faldende strukturledighed: Ydelserne er nemlig væsentlig mindre generøse i dag, end de var i 80’erne, og Danmark er ikke længere så speciel, hvad angår økonomiske incitamenter til at arbejde.

På det punkt har vi nærmet os de andre lande, idet både dagpengeperioden og ydelserne er blevet kraftigt reduceret fra 80’erne og til i dag: For grupper med særlig høj ledighed – unge og indvandrere – blev ydelserne reduceret med op mod 50 procent, og for alle øvrige grupper – med undtagelse af de lavest lønnede – faldt ydelserne gradvis, men vedvarende i forhold til lønningerne. F.eks. faldt kompensationsgraden for dagpengene for en almindelig industriarbejder med cirka en tredjedel mellem 1980 og i dag. Fra at få 63 procent af sin løn i dagpenge får industriarbejderen i dag kun 43 procent.

Et andet træk i politikudviklingen er en intensivering af den aktive indsats, der også har ført til større udgifter på beskæftigelsesområdet. Siden job- og uddannelsestilbudsordningerne fra de senere 70’ere er aktiveringsindsatsen blevet opfundet, knopskudt, forkastet og revitaliseret.

Alligevel er det i grove træk den samme type af indsatser, de ledige er blevet tilbudt gennem de mange årtier: samtaler, rådgivning, tilbud om forskellige typer jobforløb, kurser af forskellig slags, ofte i privat eller halvprivat regi, og afskrækkelsesindsatser (straks-aktivering og nyttejob), der primært havde til formål at få de unge til at ’vende om i døren’ til jobcentret. ’Individuelle handlingsplaner’ er blevet erstattet af en forenkling af indsats og senere igen af en ’helhedsorienteret indsats’.

Ud over denne lange og snørklede udvikling af indholdet er der over årene sket en intensivering af den aktive indsats.

Flere målgrupper og undergrupper er kommet til, som under differentierede krav modtager forskellige indsatser og ydelser med det resultat, at indsatsen per fuldtidsledig er steget over årene, og spørgsmålet er naturligvis, om det i alle tilfælde har været pengene værd.

Aktivering på private virksomheder og jobcentrenes samtaler med de ledige har ifølge de mange analyser, der er lavet, haft en effekt. Og hvad vil det så sige? Det betyder, at flere er kommet i beskæftigelse, end hvis der ikke var blevet givet et tilbud. Men det betyder ikke, at alle, der modtager denne type tilbud, kommer i beskæftigelse – så langtfra. Og derfor kan der meget vel have været en overdosering af indsatser til grupper, der har haft ringe gavn af den.

Ikke desto mindre er det værd at tage med til den videre formulering af den ny beskæftigelsespolitik, at formidling af kontakt til private virksomheder faktisk er en hjælp for nogen, og at det samme gælder samtaler med hjælp til at komme videre.

Men hvis udgifterne skal reduceres som skrevet i regeringsgrundlaget, hvor er det så, der skal leveres en mindre dosis? To grupper kan gives mindre fokus i forhold til beskæftigelsesindsatser: de stærkeste ledige og de svageste kontanthjælpsmodtagere uden egentlig tilknytning til arbejdsmarkedet.

De stærke ledige – dvs. en stor del af dem på dagpenge og en mindre del af dem på kontanthjælp – er ikke ledige ret længe, men finder ofte hurtigt job. Indsatser målrettet denne gruppe er sandsynligvis af mindre betydning for, at de finder et passende job.

Undersøgelser viser dog, at der kan være forskel på, hvilke jobs den ledige er parat til at acceptere, når det gælder indhold, geografisk placering osv. Her kan en effektiv indsats i form af krav om aktivering skubbe til.

Men vi kan ikke udelukke, at de offentlige udgifter, der er brugt på at motivere de stærke ledige via aktiveringspligt til selv at finde beskæftigelse, ikke står mål med den samfundsmæssige gevinst ved, at de er kommet hurtigt i beskæftigelse. Dermed kan der være ræson i at overveje indsatsen for de stærkeste ledige.

Heller ikke udgifterne til beskæftigelsesindsatser for de svageste kontanthjælpsmodtagere med sociale og psykiske udfordringer har båret megen frugt. Utallige projekter i kommunerne har været sat i gang, og evalueringer har dokumenteret ingen eller meget begrænset eller kortvarig virkning. Gennem de sidste 20 år har der politisk set været et ret ensidigt fokus på mulighederne for at bringe denne gruppe i beskæftigelse.

Det har også betydet, at evalueringerne af de mange initiativer, der har været sat i værk, har haft et ensidigt fokus på, om indsatsen bragte disse borgerne i job, mens andre mulige effekter ikke har været belyst. Derfor ved vi heller ikke meget om, hvorvidt den hjælp, borgerne har modtaget, har været til skade for livskvalitet eller helbred, eller om den tværtimod har betydet bedre livsindhold og mere socialt samvær.

Vi er således på ret bar bund, når det gælder om at give denne gruppe hjælp, der f.eks. forbedrer deres helbred eller styrker sociale relationer og dermed gør borgeren mindre afhængig af den offentlige velfærdsservice og måske på sigt i nogle tilfælde også giver borgeren en plads i det fællesskab, arbejdsmarkedet også er. Løsningen for denne gruppe er en stærkere social indsats og en mindre og meget anderledes beskæftigelsesindsats.

For gruppen mellem de stærkeste og de svageste har den nuværende beskæftigelsespolitiske linje efter alt at dømme styrket motivationen for at søge job og givet de ledige bedre jobmuligheder.

Man kan ikke foretage en skarp afgrænsning af de tre grupper, men gruppen i midten rummer bl.a. unge, der ikke af sig selv kommer i uddannelse eller beskæftigelse, indvandrere med et svagt netværk og sprogproblemer, ældre, der er blevet ledige i en relativt høj alder, og etniske danskere, der har mistet håbet, troen eller incitamentet til at søge job.

For den gruppe af ledige bør der også fremover være tilbud, der letter vejen til arbejdsmarkedet og skaber incitamenter til at komme hurtigst muligt ud af ledighed. Hvis den nye beskæftigelsespolitik ikke kommer til at indeholde tilbud til denne gruppe, risikerer vi, at langtidsledigheden stiger.

Regeringsgrundlaget nævner en nedlæggelse af jobcentrene og en ny organisering, der minder om en tilbagevenden til tidligere tiders opdeling, hvor dagpengemodtagere hører til i det forsikringssystem, som a-kasserne administrerer, mens kontanthjælpsmodtagere hører til i det kommunale system.

Mange har meget naturligt stillet spørgsmålet, hvilke problemer det efterlader. Kan de beskæftigelsespolitiske intentioner føres ud i livet uden jobcentrene som aktør? Hvad skal der blive af de borgere, der har brug for hjælp? Og vil nedlæggelsen af jobcentrene i sig selv medføre en besparelse?

Oprettelsen af jobcentrene i 2009 var i sin tid endemålet for en længere politisk proces, der gradvis havde ensrettet indsatsen for alle uden job uanset forsørgelsesgrundlag. Under overskrifterne ’Flere i arbejde’ var intentionen at bringe alle ledige ressourcer i beskæftigelse. En plads på arbejdsmarkedet, inklusive som aktiveret ledig, har været anset for det bedste sted at være uanset personlige og helbredsmæssige ressourcer.

Selv i botilbud for stærkt psykisk eller fysisk handikappede skulle beskæftigelsesdagsordenen sættes højt.

Regeringens nyorientering af indsatsen kan ses som reaktion på, at vi er gået for langt ud ad den vej.

Samlingen af indsatsen for alle i jobcentre gav desuden staten en mulighed for en enklere central styring af indsatsen for alle ledige og reducerede samtidig indflydelsen fra arbejdsmarkedets parter. Også den linje kan regeringsgrundlaget være et brud med.

Jobcentrene har set i den længere beskæftigelsespolitiske historie således haft en begrænset levetid på 15 år. De har utvivlsomt hjulpet mange borgere tilbage på arbejdsmarkedet, men der har også været borgere, der har oplevet dem som et benspænd.

En organisatorisk enhed, der håndterer alle typer af ledighedsproblemer, er ikke nødvendigvis den bedste og eneste løsning. Der kan meget vel være noget logisk og mere borgervenligt i at knytte dagpengemodtagerne til det forsikringssystem, de betaler til. A-kasserne har allerede i dag en del af kontakten med og indsatsen over for de ledige, så der vil være tale om en udvidelse af de opgaver, som a-kasserne varetager. I forhold til de mest udsatte borgere er der i forvejen en bevægelse i gang i retning af, at kommunerne skal samtænke deres sociale, sundhedsmæssige og beskæftigelsesrettede indsatser.

Tilbage er kontanthjælpsgruppen i midten, der har vanskeligheder i forhold til arbejdsmarkedet, men ikke har sociale og psykiske problemer i et omfang, så de er chanceløse på arbejdsmarkedet. Uanset om vi har jobcentre eller ej, vil der være behov for at finde en organisatorisk løsning for denne gruppe.

Jobcentrene har gennem tiden mødt megen kritik, men det gjorde Arbejdsformidlingen, der før 2009 tog sig af de dagpengeberettigede, også. En ny organisering af indsatsen er ikke i sig selv ensbetydende med en organisatorisk forandring, der skaber et bedre, billigere og mere effektivt system. Det er nødvendigt også at skabe en smartere organisering og en smartere dosering af indsatsen.

Ambitionerne er store, og heldigvis er der mange års aktiv beskæftigelsespolitisk erfaring at trække på. En grundlæggende revurdering af beskæftigelsespolitikken kan i høj grad være på sin plads. Men skal vi have et bedre og billigere beskæftigelsessystem, er det vigtigt at tage udgangspunkt i de meget forskellige behov, som de forskellige grupper af ledige har.

For den stærkeste gruppe handler det om rådighedstest og aktivering af egne ressourcer; for den mest udsatte gruppe skal indsatserne i lige så høj grad, og nogle gange i højere grad, have et socialt og sundhedsfagligt indhold, end de skal handle om beskæftigelse. Endelig er det vigtigt at fastholde en indsats over for borgere med en vis, men svag tilknytning til arbejdsmarkedet, som styrker deres kvalifikationer både specifikt i forhold til givne brancher og generelt i forhold til generelle og almene færdigheder.